黄璜： 数字治理学科建设的若干基本问题

编者按：

　　在公共管理学科体系中，聚焦“数字化”新方向、推动数字治理学科建设具有重要的理论与实践意义。数字治理的基本维度可归纳为应用与理论、工具与对象、发展与安全、体系与能力、时间与空间、结构与复杂性等六个维度，共同致力于回答数字治理是一个什么样的学科。研究认为，应从知识创新、价值导向、人才培养和合作机制等四个方面推动数字治理学科的发展。

　　本文观点主要摘自《行政论坛》2024年第5期《数字治理学科建设的若干基本问题》。

作者介绍：

　　黄璜，北京大学教务部副部长、政府管理学院副院长、公共治理研究所副所长。

　
      如何高质量打造数字治理学科，已经成为公共管理学人必须回答的重要问题。本文尝试对其中若干基本问题展开讨论，希望能够起到抛砖引玉的作用。

学科建设的必要性

      首先，公共部门数字化转型及其风险应对迫切需要系统性、专门性的知识和工具支撑。数字技术正在改变着政府管理和公共政策过程。公共部门不仅需要构建一整套适应数字化转型特征和需求的数字治理体系与流程，还需要建立更加开放的数字化沟通机制。同时，数字化转型也带来了一系列新的风险与挑战。公共部门如何在积极采纳新技术的同时，有效应对各种风险和挑战，促进社会公平正义，成为构建数字治理新学科的基本使命和关键任务。 其次，数字时代的经济社会变革迫切需要为提升治理能力发展新的理论和方法。数字化和智能化不仅改变了各行各业的运作模式，也重塑了世界的运行方式。全球经济结构发生了深刻变革，世界竞争格局随之改变。变化也带来了新的挑战，为此需要更多的现代治理工具，需要数字治理学科帮助公共部门更加深刻地理解并有效应对这些挑战，同时促进各国共享经验，制定共同政策，推动全球经济和社会的可持续发展。 最后，公共部门迫切需要既掌握社会科学知识又具备高水平数字素养的公职人员。数字治理学科应为提升公职人员的数字素养作出贡献，将计算机科学、数据科学与公共管理、政治学、社会学和经济学等学科的理论与方法相结合，提供多元化、复合型的知识和技术能力，帮助公职人员更好地理解数字时代，为应对复杂社会问题提供更广阔的视角。

学科建设的可行性    

        首先，中央对发展数字治理相关专业提出了明确要求。党的二十大强调要加强新兴学科、交叉学科建设。国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》指出要“引导高校和科研机构设置数字政府相关专业。”《数字中国建设整体布局规划》提出“统筹布局一批数字领域学科专业点，培养创新型、应用型、复合型人才”。党的二十届三中全会进一步要求，“强化科技教育和人文教育协同”。 其次，数字治理相关专业建设已有多年的实践经验。近十年来，随着“数字中国”战略的实施，数字治理相关研究得到了更多公共管理学者的关注，部分高校重启了数字治理学科建设。例如，北京大学于2022年开始招收政治学与行政学（数字治理方向）本科生。2023年5月，国务院学位委员会公共管理学科评议组决定在公共管理一级学科下设“数字公共治理”二级学科。 再次，多学科成果积累为数字治理奠定了研究基础。作为一门新兴学科，数字治理具有典型的跨学科特性，需要整合技术学科与社会科学的理论与方法。在技术层面，信息科学、数据科学为数字治理提供了强大的工具支持；在社会科学层面，法学、社会学、政治学的研究则帮助我们理解技术应用对社会关系和治理结构的深远影响。 最后，多元议题的并进逐步构建了数字治理的专有知识体系。专门知识体系包括：政务数字化转型的战略、应用与评估研究；基于数据驱动的决策研究；公共机构的跨部门协作和数据共享研究；政府数据开放与透明治理研究；政务新媒体的应用研究；网络空间安全与隐私保护研究；智慧城市与数字乡村研究；数字素养与人才培养研究；数字鸿沟与社会包容研究；数字伦理与责任研究；技术与公共部门的关系研究；全球数字治理的基本框架开发研究。

 关于“数字”和“治理”的概念分析    

        第一个问题是，为什么采用“数字治理”，而非“数字政府”“数字政务”或其他术语命名这门学科。诸如“数字政府”“电子政务”和“数字政务”等术语，虽然较为常用，但作为正式的政策术语，它们各自有明确的适用主体或任务范围，而“数字治理”则具有更好的开放性，既可以覆盖数字治理学科当前所能回应的全部理论和实践议题，又有面向未来的延展空间。 第二个问题是，为什么采用“数字”而非其他术语概括技术特征。“数字”包含两层含义，一是信息的数字化，二是信息处理的自动化。虽然诸如“电子”“数据”“计算”“智能”等术语，反映了现代信息技术的不同特征和发展阶段，但“数字”则能更全面地概括技术特征，也能更准确地描述技术如何融入生活、生产和治理中，并捕捉到人们对创新的期望。

数字治理的基本维度

       应用维度与理论维度。数字治理既是一门应用性学科，也是一门理论性学科。在应用层面，数字治理关注如何通过技术优化公共部门的管理效率和服务质量，实现治理转型和价值提升；在理论层面，则聚焦于技术与治理互动的深层次价值反思，研究如何在技术复杂性与社会效益之间实现平衡。 工具维度与对象维度。“数字”既是治理的工具，又是治理的对象。在工具层面，研究重点是“用技术治理”，即通过数据驱动决策、优化流程等提升治理效率；而在对象层面，则涉及“对技术治理”，即规范和管理技术本身的应用风险，例如数据质量管理、算法透明性保障等。 发展维度与安全维度。数字治理需要在技术发展和安全保障之间寻求动态平衡。发展维度侧重于通过数字化创新实现高效协同、社会公平和可持续发展，而安全维度则聚焦于数据隐私保护、网络系统安全、算法风险控制等关键问题。 体系维度与能力维度。数字治理研究需要关注治理能力的建设和制度体系的完善。能力维度强调个人和组织在数字化环境下的适应与应对能力，例如对信息的加工与运用；体系维度则要求构建法律框架、顶层设计、政策机制等制度保障，以促进治理效能的发挥。 时间维度与空间维度。时间维度突出数字治理的效率性、实时性和灵活性。空间维度则涵盖从全球化到数字孪生的多层次议题，研究数字技术如何重塑物理与虚拟空间的互动关系。 结构维度与复杂性维度。数字治理本质上是一种结构化的治理方式。通过信息系统的标准化和过程的模块化，治理变得更加精确和高效；与此同时，数字化带来的系统互联与算法复杂性，也对治理能力提出了更高要求。

 发展数字治理学科的建议    

        第一，以跨学科的视野推动数字治理知识创新。数字治理的研究亟需揭示治理的“黑盒”与技术的“黑盒”，并将这两者结合起来。为此，数字治理研究必须综合技术学科和社会科学的理论与应用研究，形成跨学科知识体系，进而制定出更合理的政策和解决方案。 第二，坚持公平正义的价值取向促进数字善治。数字治理不仅强调效率，更追求公平、透明、法治和社会参与。数字善治不仅应在技术应用的过程与结果中得以体现，还应渗透到算法的研究与开发之中。因此，数字治理学科建设还需注重伦理教育，确保技术与社会价值并行发展。 第三，以科学务实的态度培养数字治理人才。在数字治理的知识体系中，“治理”是内核，“数字”是方向。必须突出治理核心，避免单纯强调技术能力。目标是培养具备数字意识、系统思维和政策敏感度的复合型人才，能够将技术手段与治理目标有效结合。 第四，注重实践教学，构建政产学研合作机制。通过设立联合科研平台、合作项目或学术交流活动，企业可以提供技术支持和实际应用场景，公共部门提供政策支持和实践机会，高校则提供理论支持和人才培养，共同推动数字治理学科与实践的共同发展。

      【专家视点202412】 注：本文系北京大学公共治理研究所学术团队建设重点支持项目“数字政府与数字治理”阶段性成果。