燕继荣 李修科 | “全过程人民民主”的问题意识和现实意义

　　摘要：民主具有语义上的简明性、内涵上的多歧性、实践上的多样性。在既有的民主讨论中，人们已经达成基本共识：民主是现代公共事务“公共性”的要求和体现；民主是公共生活权威秩序的系列化制度安排；民主是公共决策合法化的重要方式和过程。今天，中国基于自身实践经验提出了“全过程人民民主”的概念，这在民主的广泛性和有效性方面寻求全新的表达。聚焦“全过程人民民主”的三个关键词——“民主”“人民民主”“全过程”，阐发其所蕴含的政治和理论属性，分析其现实的问题意识和重要意义所在，有利于全面准确把握全过程人民民主的深刻内涵。本研究认为，“民主”这一关键词重申了公共事务民主性的不断推进和完善是政治发展的评价标准；“人民民主”这一关键词揭示了真正的民主不仅在制度和程序上要向人民开放，而且在政策选择上也要坚持“以人民为中心”，落实民生和民意优先的理念；“全过程”强调民主不能仅仅局限于“民主选举”和“上层政治”，还要体现基层民主的广泛性、全面性、有效性。

　　关键词：民主；人民民主；全过程人民民主；民主本土化；聚合民主；协商民主　

【作者简介】

　　燕继荣，维多利亚网站平台教授、院长，北京大学公共治理研究所所长，北京大学国家治理研究院研究员、副院长。研究领域为政治学理论、中国政治发展、国家治理、公共治理、社区治理等。著有《国家治理及其改革》《社会资本与国家治理》《政治学十五讲》等，主编《发展政治学》等，主持翻译《独自打保龄》《民主的模式》等。

　　李修科，政治学博士，西南政法大学政治与公共管理学院讲师，从事国家理论、民主政治和民族政治等研究。

【论文主要观点】

　　民主既是人类政治文明的结果和标志，也是社会主义的本质要求。人民民主是中国特色社会主义的生命所在，实现和发展人民民主既是中国共产党的庄严承诺，也是其矢志不渝的奋斗目标。党的二十大报告明确提出要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。发展“全过程人民民主”既是对中国共产党领导下中国民主实践和经验的总结，也是对未来中国社会主义民主政治发展的期许与展望。

　　本文从“全过程人民民主”的三个关键词——“民主”“人民民主”“全过程”的基本含义和学术传统出发：首先，阐发“全过程人民民主”这一命题所涉及的重大政治和理论问题；其次，借助比较研究视角，将中国的“全过程人民民主”置于政体类型学视角下来定位和评价；最后，论述现代政治的本质要求是实行民主政治，而民主政治是一个动态发展过程，中国发展“全过程人民民主”意味着民主实践从高层政治协商发展到基层社会治理，从政治领域进一步扩展到公共行政领域。

　　全过程人民民主的第一个关键词是“民主”。何为民主？在现代政治学中，民主具有三个方面的特性，即民主语义上的简明性、民主内涵上的多歧性和民主实践上的多样性。从历史发展来看，现代民主政治在实践中呈现出多样性是必然的。

　　现代政治中的民主概念和民主实践的源头是古希腊，西方国家在把古典民主转变为现代民主的过程中，确实作出了很多贡献，但这并不意味着世界上只有或只应该有西方模式的民主。民主作为政治和管理技艺，一旦被发现或发明出来，就超越了其发现或发明地的空间和实践局限，而具有了普遍性和历史性的意义。因此，民主既非西方国家专利，也非西方民主模式。现实中以近代率先崛起的政治经济优势，行民主话语霸权之道，垄断对民主的定义和诠释权，对后发国家政治发展道路和民主模式罔顾实情的苛责，恰恰违背了民主的本意和初衷。

　　在西方建构和绘制的世界知识图景中，不论是古代的中国，还是现代的中国，其政治制度和政治实践，都被贴上了相当负面的标签。事实上，在农业革命发生以来到公元1800年前后这个漫长的时间段里，中国是一个非常成功的农业国。十九世纪以来，以工业化为核心内容的现代化促成了全球化，包括现代民主理念在全球范围内推广。任何传统国家，差不多都要经历经济工业化的改造和政治民主化的转型。就中国而言，如果从1840年的鸦片战争算起，现代化进程已经走过180余年。中国为实现古老国家的现代转型，付出了巨大的努力，特别是在新中国成立的75年中，大体又经历了政治转型-经济起飞-社会发展-治理变革的过程。随着经济现代化的推进，中国也开启了国家治理现代化的进程。正是在这一背景下，中国提出了“全过程人民民主”的概念，党的二十大报告指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”。

　　全过程人民民主的第二个关键词是“人民”。在民主之前再缀以“人民”一词，意在强调两个方面：一是人民民主的中国逻辑；二是人民民主的社会主义方向。这一表述旨在说明：在民主发展的价值观念上，不仅要排斥和否定历史上形形色色的诸如“贵族政治”“寡头政治”等形式的“少数人民主”，而且在实践上也要反对具有垄断性、封闭性、歧视性等特性的“排他性制度”，强调坚持“以人民为中心”，主张建立“包容性制度”。

　　理论和实践表明，任何一个国家的民主制度，不论是舶来的，还是内生的，要真正实现民主转型和民主巩固，都必须植根于本民族的精神基底和文化原乡，都必须成长和壮大于本民族的历史发展的进程和脉络之中，让民主落地生根，真正实现民主的本土化。中国发展以人民为中心的人民民主是以下三个方面要素共同形塑的结果：一是作为中国传统政治核心的民本思想；二是从传统国家向现代国家转型而建设人民国家（从关注“政体”到关注“国体”）的历史进程；三是马克思主义对国家理论和民主政治的深刻认识和科学论断。

　　全过程人民民主的第三个关键词是“全过程”。“全过程民主”表明民主不仅具有多样的实现形式，而且在层次和环节上寻求更多的拓展空间。党的二十大报告在论及全过程人民民主的组成内容时，分为四个部分的内容：加强人民当家作主制度保障；全面发展协商民主；积极发展基层民主；巩固和发展最广泛的爱国统一战线。从中国的经验和努力方向可以看出，中国民主的多样性表现为：一方面有制度化程序性的民主形式，其中，人民代表大会制度是中国人民通过直接选举或间接选举人民代表来行使国家权力的一种民主形式，体现了民主选举、民主监督的特征；在中国人民政治协商会议的组织载体下，社会各界代表人士参与国家和地方层面的公共事务决策商讨；经过20世纪90年代以来的协商民主实践，基层人民通过直接参与、协商对话、民主恳谈、政策听证等多种形式来践行“有事大家一起商量着办”的协商民主，旨在实现社会团结的界别民主，通过统一战线把不同界别、不同行业、不同信仰、不同民族的各种群体团结在一起，为实现社会凝聚作出贡献。另一方面，还有通过公民积极参与政策过程，促进民主决策和科学决策的政策民主。如果把民主选举类比为聚合式民主，那么中国的“全过程人民民主”不仅包括聚合民主和协商民主的形式，还包含基于中国实情和中国实践的多样化的民主形式。

　　中国的全过程人民民主制度不仅体现了民主主体的广泛性、民主实现形式的丰富性、民主内容的真实性的追求，而且从国家建设绩效的表现来看，还体现出民主治理上的有效性追求：既表现为良好的经济绩效，也表现为良好的社会绩效，表现为“绿水青山就是金山银山”的生态绩效。良好的治理绩效来自让人民共享发展成果的理念、制度安排和政策供给，而“全过程人民民主”就是这种理念、制度和政策的综合表述。
 

　　早期的现代化国家对民主作出了重要贡献。中国作为现代化的后发国家，应该为民主再造作出新贡献。“全过程人民民主”概念的本意，就是针对民主所遭遇的挑战和批评，表明这样的立场：民主就是人民当家作主；民主就是最广大人民的民主；最广大的人民民主应该向全过程全领域推广。“全过程人民民主”的理论意义在于，在公共事务中不仅要求强调“民主”，而且要求保障民主的“人民性”，并且要全过程落实；它的实践意义在于，要确保人民在民主实践的各个层面（不论是制度、决策、管理、监督层面，还是全国性、地方性、基层性的事务层面）的全流程中始终在场。民主不仅要全过程，也要全领域落实“人民性”，做到在理念-制度-政策的各个环节，落实“以人民为中心”。今天，强调民主的“人民性”，不是同义语的重复，而是反对把民主歪曲为“寡头政治”；强调民主的“全过程”，不是追求无所限制的“大民主”，而是主张把民主协商的方式从政治决策领域推广到公共管理以及基层社会治理的过程之中，尤其是在与人民群众利益攸关的问题上，要让人民群众说话。“人民性”是现代性的重要成果和突出标志，维护“人民性”的制度没有最优模式，但背离“人民性”的制度和政策终究不可持续。只有坚持体现“人民性”的制度和政策，才能得到人民拥护；只有“以人民为中心”而优化制度和调适政策的国家，才能保持持久的发展和繁荣。

　　“全过程人民民主”不是完成时，而是进行时；它不是以往民主实践的“替代物”，而是“升级版”。因此，它应当被理解为既是现代国家不断追求的理想，也是不断调适国家内部各个主体行动的标尺。今后，中国式现代化要跃上一个新台阶，达到一个新高度，还要继续“以人民为中心”来优化制度，与时俱进地调适政策。
 

　　本文原载于《行政论坛》2024年第4期，系（国家社会科学基金重大研究专项项目“新形势下化解群体性事件的新机制新手段研究”（18VFH019））阶段性研究成果。