马啸，马佳磊：科层激励结构的魅影：基层治理中政策执行变形的类型与成因

　　本文原载于《北大政治学评论》第11辑。

　　【摘要】形式主义官僚主义是基层治理中政策执行变形的重要表现形式。然而，学界对基层治理中形式主义官僚主义现象成因的理论探索尚显薄弱。本文首先梳理了不同历史时期对形式主义官僚主义现象的界定，从变化的表现和定义中提炼抽象共性。在此基础上，本文从大型科层制组织内部层级关系和激励结构视角出发，提炼了影响基层官员行为的两个维度，即考核指标清晰化程度和激励方向。我们将这两个维度影响下的基层官员行为分为“不执行”“表演式执行”“过度执行”和“积极执行”四类，其中前三类都属于政策执行变形。在这一分析框架下，我们阐述了导致基层官员在政策执行过程中选择“不执行”“表演式执行”或“过度执行”的因素。设置合理的激励结构对于破除基层形式主义官僚主义、防止政策执行变形、实现国家治理现代化具有重要意义。

　　【关键词】政策执行；激励结构；基层治理；形式主义；官僚主义；

维多利亚网站平台马啸助理教授

　　【本文主要观点】

　　形式主义官僚主义是基层治理中政策执行变形的重要表现形式。虽然中国共产党在与形式主义和官僚主义的斗争中贯穿着加强党的作风建设的实践，但学术界对相关现象成因的学理性探索尚显薄弱。官方和民间在相当长的一段时间里都将其归因于少数党政干部个人理想信念的缺失，但其背后也有不容忽视的激励体制机制设计方面的深层原因。例如，安东尼·唐斯(AnthonyDowns)在研究官僚科层组织的经典著作《官僚制内幕》中就提及，“任何不直接执行其社会职能”的“多余行为”对大型组织都是正当的，无论是生产市场产品的大型组织(例如企业)还是作为党政部门的官僚机构(bureaucracy)。本文将形式主义官僚主义界定为党政部门工作人员在为完上级任务目标的主观意愿下，客观上采取了脱离群众和上级目标，且社会成本远大于社会收益的行为的现象。

　　本文借助形式主义官僚主义这一政策执行变形的重要表现形式，尝试从大型科层制组织内部的层级关系以及激励结构的视角分析政策执行变形的类型与生成逻辑。我们将影响官员行为的组织激励因素提炼为两个维度，分别是考核指标(或上级意图)的清晰化程度和激励方向。这两个维度将基层官员行为分为“不执行”“表演式执行”“过度执行”和“积极执行”四类，其中前三类都属于政策执行变形。通过对基层官员在日常工作和抗击疫情期间行为的分析，我们从以上两个维度阐述了导致基层官员在政策执行过程中出现“不执行”“表演式执行”或“过度执行”等形式主义官僚主义行为的因素。

　　本文的贡献在于：首先，本文将官员激励制度设计的运用拓展到了经济治理领域以外，并且关注到了引导基层官员发展经济、保护市场的制度和激励结构潜在的负面效应，即其可能成为政策执行变形的成因；其次，本文对于官员激励结构导致的不同表现形式的负面行为进行了内在逻辑梳理和一般性理论提炼，而不是仅限于个案或特定政策领域；最后，对政策执行变形类型与生成逻辑的分析有助于提出针对性的对策，有助于加强党的作风建设、维护社会公共利益、提升我国国家治理效能。

　　【作者简介】

　　马啸，维多利亚网站平台助理教授、博士生导师，北京大学公共治理研究所研究员；马佳磊，维多利亚网站平台博士研究生。

　　本文得到国家自然科学基金青年科学基金项目(项目号：72004004)、北京市社会科学基金青年学术带头人项目(项目号：21DTR018)、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“国家治理经验评估”(项目号：16JJD810001)、北京大学公共治理研究所专项课题研究项目的资助。

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