北大“数字政府”课题组报告详解数字化赋能治理协同

 

北京大学“数字政府”课题组

黄璜、谢思娴、姚清晨、曾渝、张权、云美丽、张唯一

 

     近日，由我院黄璜教授主持，曾渝助理教授、马克思主义学院张权助理教授和政府管理学院研究生共同参与的北京大学“数字政府”课题组，发布了政府数字化转型研究系列报告之二《“下一步行动”:数字化赋能治理协同》，学术版在CSSCI期刊《电子政务》同步发表。

 

【报告全文摘要】数字政府建设对于提升国家治理现代化水平具有重要意义，对于协同的数字化支持成为数字政府建设的下一步行动方向。基于数字政府建设的理想状态与现实挑战，报告指出当前实践中的纵向、横向、内外、虚实协同困境制约着数字政府治理效能的有效释放。结合系统科学和公共管理学理论，归纳出行政式、市场式、网络式和“赛博格”模式等四种理想的协同范型，其中“赛博格”模式代表着数字化对治理协同场景的完全“嵌入”，而各种具体的协同场景是这四种模式程度不一的“拼盘”。当前数字化赋能治理协同从方法上可以总结为五个方面，即围绕基于数字化提升协同能力一个核心目标，形成“协同数字化”和“数字化协同”两条基本路径，面向决策协同、管理协同、服务协同三类协同场景，实现空间聚合、多元参与、无缝沟通、工具集成四种系统功能，呈现开放、平行、敏捷、穿透、迭代五大关键特征。在此基础上，立足多样化的治理场景，聚焦多省市典型案例的特征，将数字化赋能治理协同的实践模式划分为统合模式、开放模式、直连模式及联动模式。最后分别从战略、制度、方法和技术层面提出了未来发展方向。

 

报告全文下载：https://docs.qq.com/pdf/DRkVHdlBwZUxjb1RC

 

【精要版】

数字政府的理想与挑战

 

数字政府，源于人们对公共机构提供更好公共服务的愿望，或者说是人类对“善治”的追求在数字时代的投影。在价值上，数字政府应秉持“以人民为中心”的核心理念，兼顾效率、公平与安全的价值目标；在能力上，数字政府运用持续更新的数字技术，面向市场、社会和自身的治理最大化地发挥数据价值；在形式上，数字政府逐步实现从工具的数字化“连接”，业务的数字化“赋能”，主体的数字化“协同”到组织的数字化“重构”。

协同是当前中国数字政府建设的重点和亮点。国家网信办在《数字中国发展报告（2020年）》中提出“十四五”时期要“打造高效协同的数字政府”。在地方上，运用数字化手段促进跨层级、跨系统、跨业务的协同正在快速展开。有效协同的障碍则表现在，“纵向协同”双向互动难畅通，“横向协同”重重阻碍难突破，“内外协同”优势互补不明显，“虚实协同”业务覆盖不均衡。四重困境相互叠加出现带来更大阻碍。机制不匹配、资源不平衡，需求不对称、建设不充分是阻碍数字化协同发挥应有功能之症结所在，需要构建系统化的协同机制，形成高效沟通、合作共赢的协同治理体系。

课题组调研了当前地方政务机构在数字化促进治理协同方面的最佳实践和典型做法，以数字化赋能治理协同的技术方案为主线，应用典型案例研究方法，意图全面刻画数字化促进协同治理的实践特征和方法，提炼其中的基本模式和主要特征，为各地各级政府提高数字化协同建设效率提供参考。关注点包括五个方面：一是协同广度，即基于开放网络建立的协同范围；二是协同深度，即基于智能手段深化的协同内容；三是协同厚度，即基于大规模数据积累的协同资源；四是协同速度，即基于计算能力带来的协同效率；五是协同温度，即基于数字化协同平台，助力构建共建共治共享的社会治理格局，为及时回应和切实解决人民群众关切关注的民生问题提供能力支撑。

 

关于协同的理论

公共管理学视角下的协同理论
 

协同是近几十年来国际公共行政学研究的重要议题，形成诸如协同治理（Collaborative Governance，亦有译为合作治理）、协作性公共管理（Collaborative Public Management）、多中心治理（Polycentric Governance）、整体政府（Holistic Government）、网络化治理（Governing by Network）、合作生产(co-production)等一系列相近的理论。这些理论缘起于对“市场失灵”和“政府失灵”的多重回应，殊途同归地揭示了在领导和参与治理的多元主体之间存在着普遍而复杂的合作关系，以及全球各地以“善治”为目标的治理模式的多样性；同时也说明了简单治理模式——行政机制、市场机制或社群机制——都不足以为社会公共事务提供最优秩序，并且可能面临同时“失灵”的窘境，需要提供并且实际上也一直存在并演化着多层次、多主体、多途径的复杂机制推动实现“善治”目标。这些理论丰富了公共管理研究的视野，但在一定程度上也导致了理论的碎片化。精细化的概念区分虽然有助于辨别特定的治理模式，但也可能给实践带来困扰和混淆。

 

系统科学中的协同理论
 

“协同学（Synergetics）”，即关于“协同”的科学，也被定义为关于“自组织”秩序的规律之道。协同学创始人赫尔曼・哈肯将“自组织”诠释为“如果一个系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说该系统是自组织的”，不仅发生在非生物界或生物界，比如流体、激光、进化、生态、免疫等，也被用来解释诸如自由市场、舆论形成、合作行为、聚集与流动、城市与空间演化等社会现象。

与“自组织”相反，受到外部干预而形成的合作被哈肯称之为“组织”，或如国内学者所谓“他组织”。“自组织”和“他组织”的区别在于形成协同的“组织力”相对于系统是内生还是外生的。绝大部分人工制品，包括无智能的机器，以及政府、企业、军队、学校等各种正式组织等都可以看作是“他组织”的具体形式。

“自组织”与“他组织”是相对而言的。除宇宙系统外，所有的系统都包含在更大的系统之中，因而外部的力量也可以转化为内部的力量。反之，即使在“他组织”中的人们也可能相互协商并产生新的知识，这是“自组织”的表现。既不能否认“自组织”和“他组织”的存在，同时又不能非此即彼地将两者割裂成对立的概念。

人类“有意识”的行为带来“组织”的多样性。非生物界和生物界的“自组织”协同是“无意识”的，而人类可以有意识地、主动地认识、设计和改进协同。在“自组织”中，人类不仅有“无意识”的协同，也有丰富的“有意识”的“自组织”。在“他组织”中，人类具有能力提供特定的“组织”。

“自组织”与“他组织”相互依存构成了人类世界的复杂性。人类自发地形 成或自觉地改造组织形态，最终目的是为了适应进而改造外部的世界。各种化简复杂性的机制相互组合，形成不同层次、不同程度、不同规模的社会协同，这也恰是人类社会尤其是现代社会的主要任务。在绝大多数的社会协同场景中，无论是“他组织”还是“自组织”都不能单独构成有价值的协同。

对协同理论的一个扩展

基于“自组织”与“他组织”组成的系统维度和“无意识”与“有意识”组成的个体维度，可以归纳出四种理想协同类型：理想的市场式、理想的行政式、理想的网络式以及理想的“赛博格”模式。如下图所示。
 

图1 理想化的协同模式

 

理想的市场式，是系统科学中所谓“自组织”的经典模式，每个个体按照自己的而非系统的目的行动，却在系统层面出现了特定的秩序。理想的行政式，存在着自上而下的权威性，所有参与个体都依照特定的组织目标采取行动。理想的网络式，意味着参与协同的所有主体都有明确的目标，同时也可以从系统中自由的进退。

理想的“赛博格”模式指人工开发的数字机器（设备）对社会系统的深层“嵌入”，在成员“无意识”条件下对其行动产生影响。这里借用“赛博格”的概念，“嵌入”依赖于对系统内信息渠道的控制。一种理想形式是，存在超级计算中心，通过对大规模数据的自主运算，形成对不同场景下的信息反馈并以自动引导协同。在极致条件下，所有的社会行动都是自动计算的结果。

“理想”模式对应的单一场景在实际中并不存在。理想模式相互“嵌入”构成程度不一的“拼盘”，形成了现实中的丰富的具体场景。不同模式的嵌入深度或者说“拼盘”中不同模式的平衡，从理论上取决于协同效率的最大化，而在实践中则往往取决于解决实际问题的瓶颈。

数字技术，一方面已经以不同方式和程度“嵌入”人类各类活动场景，成为协同“拼盘”中至关重要的部分；另一方面也并非能够“包办一切”。数字技术的直接作用在于对原有协同系统中“信息子系统”进行重组升级，并对其他子系统的运行产生影响，从而改变整个组织协同效率的发生基础，为协同提供更高的能力。

数字化的应用是一个不断迭代升级，逐步求善的过程，同时也需要其他的治理手段和途径的共同配合才能达成善治的结果。
 

数字化何以赋能治理协同？
 

图2 数字化赋能协同治理的框架

一个目标：基于数字化提升协同能力

 

协同是优化配置物理、社会、信息“三元”空间资源以解决复杂问题的能力和过程。信息共享或交换是参与协同的个人或机构之间保持协调一致行动的必要前提。增强信息能力是提高协同效率的关键。所谓“信息能力”可界定为在协同中定位、传递和利用信息（资源）的能力，运用该能力可以使得信息在系统中以及系统与环境之间有效率的流动。一方面，信息能力或信息流动的效率决定了协同能否高效地展开；另一方面，提升信息流动效率的关键是对信息空间进行技术升级。

数字化极大地释放了信息的流动性，从而显著增强了协同中的信息能力。一方面，数字化实现了对信息空间的技术升级。协同中所有的信息按照标准的模式进行组织，并经过专门的通道实现汇聚和流动。另一方面，物理空间与社会空间也因而成为流动的空间。

在非数字化条件下，物理实体和社会实体是信息的载体；而在数字空间中，信息成为“物理”和“社会”的载体：物理空间和社会空间被映射在信息空间中，并以适当的数字化方式集中展现出来，由此实现对“三元”空间的统一优化配置。

基于互联网形成的诸如即时通信、电子公告板（BBS）、在线文档编辑、区块链等，尤其是诸如视频会议、虚拟会议空间（Virtual Conferencing Space）、数字孪生以及元宇宙等，均是通过在数字空间中重新定义物理空间和社会空间，从而获得新的效率，提升协同能力。

 

两条路径：从“协同数字化”到“数字化协同”

 

协同数字化，即对协同系统中原先的信息结构和信息过程进行数字化重组，让信息在一个更有效率的网络中流动，从而实现整个系统的优化。从形式上讲，是对公共机构内部既有协同场景的数字化建构，主要表现为在公共机构内部的行政式协同体系中，数字技术支持在上下级或平行部门之间建立更有效率的沟通与互动，让协同得以有效展开。

数字化协同，是基于数字化平台实现协同形式的创新。数字化协同则促进形成新的信息网络，从而可以“生产”新的协同。行政机制存在的众所周知的固有缺陷（也即“政府失灵”）需要公共机构利用来自其他来源的力量扩展自身的治理能力，数字化则为这种能力扩展提供支撑。

扩展的能力来源于人与机器两个方向。在“人”的方向上即引入更多的外部组织与个人的参与，构建“网络式”协同。数字技术被用来支持公共部门与其他社会组织和个人建立新型的合作关系，调动每个参与者的积极性与主动性。在“机器”的方向上，即更多地发挥技术的能力，突出“赛博格”式协同的特点。数字技术用于实现数据和计算资源聚合，通过复杂计算支持不同层次的决策，引导或协调相关行动。

对“协同数字化”与“数字化协同”做出区分有助于认识到数字化与协同的结合是多样化且多层次的，并且这个结合是一个逐步深入探索的过程，其价值不仅在于提高协同的效率，更重要的是改变我们生存与发展的基本方式。

 

三类场景：决策协同、管理协同、服务协同

 

以“数”为媒，转换时空，提升决策协同能力。数字技术为建立跨时空的决策场景和模型分析提供了可能：广泛分布的感测设备可以实时的将线下分布在不同时空中的物理和社会实体以大数据的形式实现转换，实现对物理空间和社会空间的充分感知，进而可以将这些虚拟化了“实体”集中起来进行存储、传递和展现。这不仅为协同决策提供了跨时空的信息，也为进一步对决策问题进行科学分析提供了基础。

以“网”为媒，再造流程，增强管理协同能力。数字技术可以支持打破固有的组织边界，建立不同层次的协同关系。最低层次的协同是在机构内部实现有权限的信息共享。进一步的协同表现为机构内部实现跨层级、跨业务的直接互动提供信息渠道。更高层次的协同则可以共同“生产”或者创造价值。

以“群”为媒，重塑关系，创新服务协同能力。越来越多的地方和基层治理中开始使用新的服务手段，在服务者与服务对象之间建立虚拟社区等，将机构内部与外部网络无缝连接。基层工作从过去“零售”式的“串行”服务，变成“零售”与“批发”兼具的“并行”服务。同时可以借此动员公众参与基层治理，共同维护社会有序发展。

 

四种功能：空间聚合、多元参与、无缝沟通和工具集成

 

空间是协同得以发生的载体，数字化支持实现空间聚合。协同发生在不同物理空间和社会空间层次上。越是面对复杂的问题，协同对物理空间的要求越高。数字化并非让物理空间消失，而是通过实现物理空间与信息空间的转化，让离散分布在物理空间中的协同场景通过数字化聚合起来，形成无缝连续的空间。这样，线下空间在数字化条件下被重塑了，实现了一种流动性。空间未曾消失，而是人对空间的支配变得更加自由。

参与是协同得以实现的根本，数字化助力推动多元参与。在协同中的一个核心问题是，以什么样的方式将不同的人组织起来共同行动。如何优化组织的形式和过程至关重要。数字化平台可以提供特定机制将参与协同的主体以不同方式组织起来，为行动提供组织基础，同时可以支持以信息方式或者虚拟方式参与的协同行动。

沟通是协同得以完善的基础，数字化促进形成无缝沟通。首先，数字技术在主体之间建立点对点的连接关系，形成无缝的协同网络。其次，实现“一对一”“一对多”“多对一”和“多对多”等多元沟通模式的同步运行，并在模式之间随时切换。再次，在上级与下级之间、管理者与被管理者之间、服务者与服务对象之间形成双向的信息支撑。

工具是协同得以提效的条件，数字化致力提供工具集成。参与协同的所有主体以便利方式连接到数字化平台，拥有特定的数字身份，建立特定的数字化联系。数字化平台可以进一步提供协同工具，支持对数据资源的治理和协同的发生过程。被授权的参与者根据各自权限使用上述这些工具。

 

五大特征：开放、平行、敏捷、穿透与迭代

 

“开放”连接。新的协同支持将所有参与协同的主体广泛地连接起来，包括机构内部上下层级间、跨部门之间，也包括机构与构成环境的各类行动者之间的联系将更加开放。

“平行”角色。“我”作为协同参与者可以同时进入不同场景中并且灵活地完成角色转换。角色“平行化”不仅可以降低对新工具的学习成本，而且潜移默化地形成一种新理念，即那些原先似乎“额外”的公共事务，本来即是共同生活中的一部分。

“敏捷”反应。数字化平台支持围绕特定的场景任务，而非组织机构本身来建立协同。不必打破既有组织架构即可以灵活建立临时虚拟场景；而在机构与外部联系中，或者在开放的社会环境中，也可以围绕特定任务快速持续地生产新的协同。

“穿透”场景。数字技术支持“穿透”式的协同，即把面向不同类型组织的协同场景无缝对接，既保证机构内部业务与协同场景的独立性，又可以直接面向外部利益相关方，灵活组建新的场景，将人与场景和数字化融合起来建立动态的社会协同关系。

 “迭代”升级。数字化平台可以沉淀各种数字化能力，提供即插即拔甚至“零代码”的组装式场景生产方法，支持组织内外协同资源和协同能力的快速整合，实现对协同平台的迭代升级。
 

数字化赋能治理协同的创新模式

 

统合模式：聚合碎片空间，构建统一指挥能力

 

统合模式，即基于数字化技术，实现对线下呈碎片化分布的物理空间和社会空间的数字化转换和线上聚合，将既有协同治理场景整合起来并提供一致的支撑能力，为决策与管理协同提供支持。

用“数”指挥的决策协同。社会公众诉求很多，不知如何反映；基层看到问题却往往管不了；管理部门各管一摊，有能力却看不到治理问题。这些在基层治理中是常见的“病灶”。究其缘由，治理力量得不到有效整合是关键因素。协同的数字化用“数”将行政机构内部各方有效连接起来，同时可以将分散在各地的治理场景转换成数据“镜像”统一呈现，从而为治理决策协同提供条件。

跨部门多场景管理协同。在地方城市治理中，许多问题看似简单，由于涉及多场景、多事项，往往需要多部门联动治理，如何协同治理就成为解决问题的关键。基于数字化技术建立综合治理平台，为多部门联合执法提供统一平台，提高跨部门协同决策与综合治理能力，是推进基层治理现代化的重要内容。

全时空数据统合认证协同。以“健康宝”“穗康码”等为代表的健康码系统在新冠疫情防控中发挥了重要作用。理论上健康码系统是“赛博格”模式的重要实践。通过对社会行为大数据的汇聚和统合，完成跨行业超大数据“碰撞”,实现对每个个体健康水平的认证，以高度扁平化形式支撑十多亿人口的防疫大协同。 

 

开放模式：吸纳多元参与，提升社会治理能力

 

开放模式，即数字技术为多元化的社会主体共同参与社会治理提供能力，可以实现从过去单向的信息流动转向多边、动态、持续的互动，进而重塑治理场景中的信息结构，让各类治理主体，尤其是广大公众可以主动地参与到治理中。

赋能基层共建共治协同。如何高效有序地统筹辖区资源，充分调动公众积极性参与到基层治理之中，实现职能部门、基层治理机构和辖区居民之间的良性互动，是基层治理面临的一大难题。数字化可以实现基层空间中的开放互联：通过统一的标准，可以让基层所有居民都以数据方式连接到同一个平台中建立网络化的信息联系；同时可以无缝连接管理机构的网络，让基层管理人员可以更加贴近公众生活，成为百姓的身边人。

助力基础信息“生产”协同。人口普查是制定经济社会发展政策的重要依据。随着网络技术尤其是移动网络及其应用的快速发展，不仅普查工作的复杂度大大降低，而且普查对象也可以直接加入进来，从过去完全的“他调查”变成支持“自调查”。整个流程从过去主要由普查员发起，居民被动通过纸质填报，再由工作人员进行登记入库的低效模式，转变为“居民主动填报+普查员按需入户登记”的“生产”模式。

信息“众筹”谱写应急协同。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，不仅需要多部门协同，也需要广大公众积极参与。在2021年7月河南省遭遇的千年一遇的暴雨灾害中，“救命”文档，为水灾救援提供了快速的消息通道，是通过社会自组织建构的应急救援协同平台。

 

直连模式：实现无缝沟通，完善互动回应能力

 

直连模式，即数字技术为政务机构及其工作人员与社会公众建立直接沟通联系的数字“通道”，同时将原先分散在物理空间中以不同形式、不同内容呈现的协同场景融合在同一个数字化“频道”中，管理者和管理对象在各种数字场景中可以灵活地切换角色，提高协同效率。

无缝网络支持办公协同。协同办公平台是指在机构内部支撑行政办公的跨部门协作平台。上世纪90年代初已经出现了协同办公系统的早期版本。这些协同办公系统一方面需要适应办公中的隐性知识和行为习惯，另一方面又需要改变这些知识与习惯，这种张力往往导致协同办公系统在推广中水土不服，尤其是在对数字技术的认识尚未到位，使用尚未普及的阶段。随着数字技术尤其是移动互联网的普及，协同办公系统开始成为日常办公中的标配，为机构内部办公以及跨部门、跨层级的日常联系提供了便利手段。

微平台上协同“微”服务。基层直接面向公众提供的治理和服务，通常不是宏大的政治战略，而是“以新兴技术力量嵌入并塑造的关切普通人日常事务”的“微”治理和“微”服务。数字技术为这些“琐碎”的“微”场景中的治理和服务提供了特殊的协同能力。有些场景是在微信基础上加以扩展，有些场景则打通了政务微信和企业微信、个人微信的数据壁垒，有些场景则是借助于微信平台提供信息分享的新渠道，还有些场景则是将这些“微”应用集成起来提供系统化的平台服务。虽然技术接入的门槛并不高，但是却带来了良好的效果。

 

联动模式：集成治理工具，增强全面服务能力

 

联动模式，即通过对政务服务和监管工具的数字化集成、整合，实现跨业务、跨部门的协同合作，从而从过去分散的、各自为政的服务和监管模式转向整体型的服务模式。在这种模式中，原先在线下由不同部门、不同人员办理的业务，可以实现在统一的数字化平台上进行集成，从而提高协同效能。所谓集成，不是简单的功能罗列，而是基于特定目标需求的业务融合。

“一网通办”实现改革整体协同。早在上世纪90年代初，“电子政务”作为一种概念出现甫始，打造“一站式”政务服务平台就是重要目标之一。2015年以来，从“互联网+政务服务”到“最多跑一次”，再到“一网通办”“跨省通办”等，基于互联网提供整体型、一体化政务服务不仅在概念上已经深入人心，而且在实践中的探索也不断深化。“一网通办”与深化“放管服”改革一脉相承，与“持续改善营商环境”“让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率”是表里关系。

网格化打造“最后一公里”的治理协同。基层是人民群众生产生活的场所，是党和政府联系、服务群众的“最后一公里”。俗话说，“上面千根线，底下一根针”。基层治理往往人少事多，而社会公众对治理的要求又不断提高，亟需使用更加先进的工具手段来代替传统的人工操作，减轻基层工作负担，提高治理绩效和公众满意度。利用数字化手段，不仅可以为基层治理的相关主体提供沟通渠道，而且可以将各种业务工具集成起来，为“最后一公里”提供全面服务。
 

结论

 

第一，数字政府的发展立足于人们对“善治”的理想追求，也面临着发展不平衡不充分等一系列现实挑战。

第二，四种理想的协同模式，即行政式、市场式、网络式和“赛博格”模式，相互“嵌入”构成程度不一的协同“拼盘”。“赛博格”模式代表着数字技术在治理系统中的发展，推动实现原有系统中“信息子系统”的重组升级，从而改变整个组织协同效率的发生基础。

第三，当前数字化赋能治理协同的基本要素可以归纳为目标、路径、场景、功能和特征五个方面。基于数字化提升协同能力的核心目标，协同与数字化的结合沿着协同数字化和数字化协同两条路径，在决策、管理、服务三种治理场景中展开，具备空间聚合、多元参与、无缝沟通和工具集成四种功能和开放、平行、敏捷、穿透和迭代五大特征。

第四，运用数字化促进协同创新对于治理改革具有重要意义。通过统合、开放、直连、联动四种模式，实现对实际场景的连接与整合、重构与优化、创新与创造，数字化可以支持多元主体的广泛连接与沟通互动，推动业务的高效开展及价值的共创共享，实现跨边界、跨领域的整体性治理，为数字化转型提供不竭动力。

为此，数字政府建设，在战略层面须加强纵横对接，引导数字化协同全面推进；在制度层面须完善政策体系，促进数字化协同有序开展；在方法层面须坚持多措并举，推动数字化协同不断创新；在技术层面须强化技术应用，保障数字化协同安全有效。数字政府归根到底是治理现代化的刻面之一，或者说数字化是治理现代化的重要表征，其核心仍然是政府在面对经济快速增长、生态环境恶化、价值结构变化、突发事件涌现、技术更新加速、传媒方式变革等所必须也必然做出的治理创新与治道转型。

数字政府不是一成不变的事业。一个“好”的数字政府聚焦和关切的不仅是数字技术本身，而是现代化的政府将以何种面貌、气质与格局去应对不断涌现的治理挑战。两者步调协调、相向而行。数字政府可以为现代政府应对治理挑战提供新的能力，但其只能成为改革的推动力而非改革的替代品。数字政府为改革创造良好条件，而数字化协同则是这一改革在当前和下一阶段的主要目标之一，有待各方参与和共同推进。